La estrategia contra el crimen organizado en México:
análisis del diseño de la política pública
Este artículo parte del reconocimiento de la amenaza que
implica el crimen organizado para un régimen democrático y analiza la política
que, para combatirlo, se ha adoptado en México durante la gestión del
presidente Felipe Calderón. Asimismo, se cuestiona si el gobierno considera
este asunto como de seguridad pública o de seguridad nacional. El hallazgo
principal revela que el objetivo del gobierno federal no es combatir el crimen
organizado sino la violencia que éste genera, y que para ello ha implementado
una política basada principalmente en el uso de la fuerza pública, factor que
no facilita la colaboración inter e intragubernamental por los conflictos que
surgen cuando se articulan las políticas de seguridad pública con las de
seguridad nacional.
Democracia y crimen organizado
El crimen organizado amenaza la estabilidad de las
instituciones democráticas y del Estado en sí, plantea el funcionamiento de
instituciones gubernamentales que implican coerción —en un sistema
institucional donde la libertad y los derechos individuales son cuestiones
privilegiadas—, y exige la cooperación entre diferentes órdenes de gobierno y
dependencias en un régimen diseñado para dividir y limitar el ejercicio del
poder. Ello implica una paradoja en las instituciones democráticas al ejercer
el monopolio legítimo de la violencia en contra de los criminales a través de
las instituciones políticas diseñadas para dividir el poder.
El combate a la delincuencia puede llevar a que la
democracia pase por alto ciertos derechos con la finalidad de garantizar otros.
Por ejemplo, a que los gobiernos democráticos no respeten los derechos humanos
de los criminales en aras de proteger los derechos humanos, políticos y
sociales del resto de la sociedad, es decir, a cometer un mal menor a cambio de
un bien mayor (Ignatieff, 2004). Pero de esta manera se corre el riesgo de
olvidar los objetivos principales y que tales prácticas se conviertan en una
constante. De aquí la importancia de los controles institucionales que limitan
y regulan la actuación del gobierno, aunque, al parecer, más bien impiden su
intervención. Por esta razón, la democracia no puede resolver los problemas
públicos con medios no democráticos.
La incapacidad del gobierno para enfrentar retos como el
crimen organizado contribuye a la inconformidad de la sociedad respecto de la
democracia (Godson y Vergara, 2008: 9). Los ciudadanos advierten en la
incapacidad gubernamental una "disfunción política" que los puede
llevar a aceptar la limitación de ciertos derechos a cambio de obtener mejores
resultados, lo cual implica aprobar la restricción de la democracia.
Por otra parte, el crimen aumenta las percepciones de
inseguridad personal y reduce la legitimidad de las instituciones democráticas,
aminora la inversión directa y demanda el gasto de recursos para su combate y
prevención (Karstedt y Lafree, 2006; Karstedt, 2006; LaFree y Tseloni, 2006).
Adicionalmente, en las democracias tal apreciación sobre la inseguridad puede
magnificar los peligros en detrimento de los esfuerzos gubernamentales para
resolverlos (Villalobos, 2009).
El descrédito del combate gubernamental contra el crimen
organizado se alimenta de la debilidad institucional, lo cual se evidencia en
la incapacidad para hacer valer el Estado de derecho, lo que permite altos
niveles de impunidad; la implementación de políticas públicas que no enfrentan las
causas del crimen organizado como la pobreza y la falta de oportunidades para
la clase media; y las constantes discusiones entre las fuerzas políticas
nacionales que impiden la definición de una estrategia consensuada (Salinas,
2010; Williams, 2010).
El crimen organizado no se refiere a una actividad
específica; tal como señala John Bailey (2010), este fenómeno puede entenderse
como una asociación de tipo empresarial con ocupaciones delictivas que no se
reducen al tema del narcotráfico, sino que involucran actividades cuya
persecución es exclusiva del gobierno federal, pero también delitos de impacto
internacional y local1 (Williams, 2010). Dicha situación obliga a suscribir
acuerdos tanto entre los diferentes países —para atacar el reto de las redes trasnacionales
del narcotráfico— como entre el gobierno federal y los estados.
Una segunda característica de la forma de operar del crimen
organizado es su infiltración en las instituciones gubernamentales para
garantizar un desarrollo, lo que deriva en la pérdida de autoridad territorial
por parte del gobierno y genera las llamadas "zonas marrón"
(Villalobos, 2010). La alianza entre las autoridades y el crimen organizado
complejiza el problema y, por ende, su solución no depende sólo del fortalecimiento
de las acciones policiacas (Bailey y Godson, 2000: 14). En este sentido, las
políticas para combatir el crimen organizado requieren del desarrollo de
sistemas de inteligencia y contrainteligencia que identifiquen las
instituciones gubernamentales corruptas y brinden al Estado los elementos
suficientes para una adecuada procuración de justicia, fortaleciendo el
ejercicio de la acción policial y la creación de oportunidades para el
desarrollo económico y social.
El crecimiento de las zonas marrón y la complejidad de la
influencia del crimen organizado representan una amenaza a la viabilidad del
Estado y del régimen democrático, cuestión que exige establecer políticas
públicas conducentes a procurar la seguridad nacional mediante una estrategia
integral.
Una tercera característica de estas organizaciones
criminales es cómo utilizan la violencia pues, debido a que persiguen el
negocio, se benefician del clima de estabilidad social y la emplean como último
recurso para alcanzar sus fines; a diferencia de las pandillas, guerrillas y
grupos terroristas, que hacen de la violencia una forma de vida (Bailey, 2010;
Godson y Vergara, 2008; Villalobos, 2010; Salinas, 2010). De igual modo, este
tipo de organizaciones emplean la violencia para eliminar a sus competidores e
intimidar a las autoridades, sin atentar directamente contra la sociedad —
aunque ésta resulta afectada por encontrarse en medio de esta lucha—, se apoyan
en pandillas y grupos de jóvenes, y corrompen a las instituciones policiacas y
de gobierno, ocupando a veces el vacío de poder que se produce por la pérdida
de autoridad gubernamental.
En consecuencia, es indispensable el desarrollo de
actividades de inteligencia que diferencien entre la actuación de los grupos
criminales y su organización; que detecten la infiltración de las instituciones
gubernamentales para definir claramente el objetivo que se ataca; que
determinen si la materia es de seguridad pública o de seguridad nacional, así
como la jurisdicción de la autoridad que debe resolverlo; y, por último, que
sean capaces de diseñar las políticas para su atención.
La lucha contra el crimen organizado no puede ganarse. El
gobierno puede ser exitoso en incrementar el número de decomisos de drogas,
armas y piratería o en detener criminales, pero mientras siga habiendo
actividades ilícitas que signifiquen una utilidad para estas organizaciones,
las mismas continuarán existiendo. La magnitud de esta confrontación es
proporcional a su nivel de riesgo, es decir, al tamaño de las organizaciones
criminales y la valoración de su fuerza y afán por someter al gobierno y al
Estado (Ignatieff, 2004); en este sentido, el nivel de riesgo que represente el
crimen organizado determinará si se trata de un asunto de seguridad pública o
de seguridad nacional.
En México, el crimen organizado pasó de conflicto policial a
uno de seguridad nacional debido al aumento de la violencia que se le relaciona
y, en particular, al narcotráfico. El número de homicidios violentos o
"ejecuciones" lo convirtieron en un problema "saliente" o
"emergente" en la agenda de gobierno, pero las políticas públicas no
han mostrado efectividad para resolverlo (Elder y Cobb, 2000; Kingdon, 1984).
El problema se dejó crecer durante años a través de redes de
corrupción e impunidad promovidas por los vínculos entre criminales y
autoridades, y esto ha llevado a una alta infiltración en las estructuras
gubernamentales, particularmente en la Secretaría de Seguridad Pública (SSP),
la Procuraduría General de la República (PGR) y las policías estatales y
municipales; pero la situación también ha crecido por la omisión de políticas
públicas que atacaran las raíces del problema (Villalobos, 2009; Astorga, 2000;
Salinas, 2010). Al respecto, debe señalarse que la violencia no es la
enfermedad, sino un síntoma del crimen organizado. Es importante tener presente
que aunque la violencia y el crimen organizado mantengan una relación causal,
son diferentes una del otro. Esta distinción es crucial porque determina el
carácter de las políticas adoptadas para resolverlos.
En México, la violencia ha hecho del crimen organizado un
fenómeno emergente que se ha integrado a la agenda de gobierno. Y el vínculo
que existe entre una y otro ha incrementado la gravedad del problema, asimismo
favorecido por los nexos de las organizaciones criminales con pandillas, las
cuáles ejercen una violencia más irracional expresada en ejecuciones, torturas
y masacres—, y por la presencia de grupos armados más profesionales
provenientes de la deserción de los ejércitos de México o de otros países y que
son capaces de enfrentar las fuerzas armadas del Estado (Salinas, 2010;
Williams, 2010). De acuerdo con Phil Williams (2010: 154), las características
de la violencia en México son: un mayor profesionalismo de los brazos armados
de los cárteles; la intimidación a través de la tortura y las decapitaciones;
el uso de armamento más sofisticado, capaz de responder a las fuerzas armadas y
superar las capacidades de la policía; el ataque a oficiales públicos,
particularmente integrantes de los cuerpos policiacos de los diferentes órdenes
de gobierno; y el asesinato de civiles inocentes, producto de los fuegos
cruzados entre los propios grupos criminales o de éstos contra las Fuerzas
Armadas.
A partir de la presidencia de Felipe Calderón, la lucha
contra el crimen organizado se insertó en la agenda de gobierno como tarea
prioritaria. Desde el primer día, el gabinete de seguridad nacional, y en
particular las Fuerzas Armadas, han impulsado una política para combatirlo; sin
embargo, la violencia y el número de homicidios que se le relacionan se han
multiplicado, motivo que ha llevado a cuestionar la estrategia del gobierno
federal y a exigir su modificación.2 En respuesta, el gobierno federal ha
establecido diferentes mecanismos de comunicación con la sociedad y otros actores
políticos, entre los que destacan los "diálogos por la seguridad",
pero esto tampoco ha conseguido frutos.
La sociedad se ha manifestado en contra de la violencia
producida por el crimen organizado y por el ejercicio de la fuerza pública que
lo ataca, porque esto ha provocado la muerte de civiles inocentes. El gobierno
federal ha contestado con discursos y comunicados que pretenden legitimar su
estrategia, destacando la necesidad de combatir frontalmente las organizaciones
criminales y con el argumento de que "vamos ganando" la batalla,
afirmación que se basa en el número de decomisos de enervantes y la aprehensión
de criminales.
No obstante que el gobierno federal sostiene que su
estrategia es la adecuada y que está funcionando correctamente, los niveles de
violencia han crecido. ¿Por qué los métodos utilizados por el gobierno federal
no logran aminorar el clima de violencia sino al contrario?
Para contestar la pregunta enunciada, en las siguientes
páginas se analiza la política dirigida a derrotar el crimen organizado,
atendiendo, en especial, el diseño de la política pública. Se trata de saber en
qué consiste la estrategia del gobierno federal para alcanzar sus objetivos y
cuáles son los medios de que se vale (sus planes y programas gubernamentales).
El análisis de la política del gobierno federal con la que
se combate el crimen organizado se fundamenta en la definición de políticas
públicas como cursos de acción gubernamental para la resolución de problemas
públicos acotados (Canto Chac, 2002). Por otra parte, la política de seguridad
nacional se considera como una "política de Estado", lo cual implica
el ejercicio de la "razón de Estado" para la preservación de éste, en
un entorno institucional que obliga a que el gobierno actúe con apego estricto
a la ley, con eficiencia y legitimidad (Guerrero, 1997; Uvalle, 1993; Foucault,
2010).
El presente trabajo se ubica en el perfil de herramienta
para la evaluación de políticas públicas y, en particular, para la etapa de
diseño (policy-design). El diseño de la política es posterior a la
incorporación del problema a la agenda de gobierno, a la toma de decisión y a
la formulación de la política (policy-making); la evaluación del diseño de la
política pública valora el producto del policy-making a partir de cuestionar el
problema público acotado, el cual se atiende con la política e instrumentos de
política para ello (Cabrero, 2003: 32; Howlet, 1995: 56). El diseño de la
política pública está vinculado directamente con la implementación, pero como
es un elemento en sí mismo, los análisis pueden ser complementarios o
independientes. En este artículo sólo se aborda el diseño de la política,
dejando de lado su implementación. Cabe también señalar que este trabajo se
ubica en un área organizacional-administrativa, ya que se enfoca a la
normatividad que determina los instrumentos de política para decidir lo que se
puede hacer o exigir en su ejercicio (Aguilar, 2009: 13).
Respecto a la política de combate al crimen organizado en
México, este artículo se limita al gobierno de Felipe Calderón, en un periodo
que va de 2006 a 2011. Sin embargo, como no existe una estrategia explícita
sobre esta lucha en el gobierno federal, se han investigado la normatividad,
los planes y los programas gubernamentales para inferir la estrategia e
identificar los objetivos de estas políticas.
Diseño de la política contra el crimen organizado: en busca
de la estrategia del gobierno federal
Desde el inicio de su gestión, Felipe Calderón Hinojosa
señaló que la demanda principal de las familias mexicanas era la seguridad, por
lo que encomendaría a los titulares de las secretarías de la Defensa Nacional
(Sedena), la Marina (SEMAR), la SSP y la PGR, la mayor responsabilidad en el
combate contra la delincuencia, el narcotráfico y el crimen organizado. A
partir de entonces, el propósito de la política de seguridad se basó en actuar
frontalmente contra la delincuencia. Y, en función de las dependencias a las
que el presidente Calderón encargó este mandato, la política se consideró como
un compromiso de seguridad nacional y no sólo de seguridad pública.
Dicha política colocó como objetivo la seguridad de las
familias, y si bien cumplía el mismo papel en la ley de seguridad nacional,
nunca se estableció una estrategia clara para alcanzar lo planteado. Es decir,
no existe una política pública concreta que coordine los esfuerzos
gubernamentales e intergubernamentales. Por esta razón, aquí se ha recurrido a
la normatividad, los planes y programas correspondientes a la acción
gubernamental para inferir cuál es la política del gobierno federal en su
batalla contra el crimen organizado. Así es como se discute, en función de la
normatividad aplicable, si el combate al crimen organizado es un asunto de
seguridad pública o de seguridad nacional, cuestionando la relación entre estos
ámbitos; en segundo lugar, se analizan los planes que estructuran las políticas
de seguridad nacional y de seguridad pública: el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes sectoriales correspondientes. Finalmente, en tercer lugar, se expone
y analiza la estrategia derivada del segundo punto.
El crimen organizado: ¿asunto de seguridad pública o de
seguridad nacional?
La definición del crimen organizado como materia de
seguridad pública o de seguridad nacional determina su magnitud. La discusión
tiene consecuencias para las dependencias encargadas de definir, retroalimentar
y readaptar la estrategia, y para aquéllas que se responsabilizan de la táctica
y la operación.
La seguridad pública es considerada materia principalmente
policial y la seguridad nacional como la necesidad de garantizar la viabilidad
del Estado. Según el artículo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SNSP), la seguridad pública es una función
[...] que tiene como fines salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz
públicos y comprende la prevención especial y general de delitos, la
investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones
administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la
reinserción social del individuo [...].
Por su parte, el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional
define la seguridad nacional como "[...] las acciones destinadas de manera
inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del
Estado Mexicano [...]".
Para la Ley de Seguridad Nacional, el crimen organizado
constituye una amenaza a la seguridad nacional. Sin embargo, de acuerdo con la
Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, la política para enfrentarlo es
responsabilidad del Ministerio Público de la Federación, a través de la PGR, el
cual puede auxiliarse de otras dependencias relacionadas con el sistema fiscal,
bancario y financiero, pero esta misma ley no define con claridad la
responsabilidad de otras como la SSP, la SEDENA o la SEMAR que integran el
Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y son actores cruciales en la
implementación de la política para atacar el crimen organizado.
Existe una asimetría entre la Ley de Seguridad Nacional y la
Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada respecto a la valoración del problema
que representa el crimen organizado. La primera obliga a la participación de
diferentes dependencias gubernamentales, a plantear políticas públicas que
trasciendan el mero combate frontal de los grupos delictivos, y a buscar una
solución desde las causas con estrategias a corto, mediano y largo plazos. La
segunda, de acuerdo con el artículo 2, fracción IV, de la Ley de la Policía
Federal, sitúa la responsabilidad en la PGR y en la colaboración de la SSP, por
lo que propone políticas de carácter policial.
La determinación de la política de combate al crimen
organizado como asunto de seguridad pública o de seguridad nacional, decide las
dependencias que participan en su implementación. Si el asunto fuera de
seguridad pública, la responsabilidad sería de la PGR y la SSP. Pero si se
tratara de seguridad nacional, la estrategia sería diseñada por la Secretaría
de Gobernación (SEGOB) y, particularmente, por el Centro de Investigación y
Seguridad Nacional (CISEN), además de la colaboración de otras dependencias del
gobierno federal.
Tomando en cuenta que el crimen organizado es un asunto de
seguridad pública y de seguridad nacional, el dilema organizacional consiste en
determinar quién o quiénes están encargados de definir la estrategia para
contrarrestarlo. Para saber si se trata de políticas de seguridad nacional o
sólo de seguridad pública, enseguida se analiza el diseño de la política de
combate al crimen organizado con base en los planes y programas que construyen
el marco que le da forma.
Políticas de seguridad pública y de seguridad nacional
El Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de
Seguridad Pública
Las políticas de seguridad pública y de seguridad nacional
trazan sus estrategias a través del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Programa
Nacional de Seguridad Pública (PNSP), los planes sectoriales y un comunicado de
la Presidencia de la República titulado "La lucha por la seguridad
pública".3
La estrategia se delinea en el PND y los objetivos de la
política se integran en el eje 1, titulado "Estado de Derecho y
seguridad", el cual se compone de trece temas: certeza jurídica,
procuración e impartición de justicia, información e inteligencia, crimen
organizado, confianza en las instituciones públicas, cultura de la legalidad,
derechos humanos, defensa de la soberanía, seguridad fronteriza, cooperación
internacional, prevención del delito, cuerpos policiacos, y participación
ciudadana. Estos puntos forman parte de las materias de seguridad pública y de
seguridad nacional, sin distinguir unos de otros.
El eje 1 del PND parte de la consideración de que el respeto
del Estado de derecho es un elemento necesario para el desarrollo económico y
su propósito es garantizar su vigencia mediante el respeto de los derechos de
las personas y la existencia de un clima de paz. En otros términos, la
finalidad del PND es asegurar la aplicabilidad (enforcement) de la ley.
El punto 1.4 del eje 1 contiene los objetivos y las
estrategias del combate al crimen organizado. El punto de partida es la
afirmación de que el Estado no puede permitir que los grupos criminales
controlen diversos territorios en el país, señalando que los cárteles del
narcotráfico se han fortalecido y constituyen una amenaza para la seguridad
nacional. Para enfrentarlos, se propone como objetivo general "Recuperar
la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante el
combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen
organizado", y como estrategias: aplicar la fuerza del Estado para recobrar
los espacios ocupados por los criminales, disponer de operativos junto con los
diferentes órdenes de gobierno para abatir el narcomenudeo, fortalecer las
medidas contra el lavado de dinero, y destruir las organizaciones criminales.
En otras palabras, el crimen organizado se combate con medidas policiales.
La lectura de dichos objetivo y estrategias demuestra que,
para el gobierno, el problema consiste en la pérdida territorial frente a las
organizaciones criminales, por lo que ha establecido la lógica de que su
recuperación depende únicamente del uso de la fuerza pública. La solución
permite pensar que el asunto es consecuencia de la falta de fuerza del Estado.
Esta afirmación se consolida al revisar los informes de ejecución del PND, los
cuales concentran las cifras de operativos realizados, aprehensiones de
criminales y decomisos de drogas y armas, pero no cuantifican la recuperación
del número de espacios públicos y del nivel de la "fortaleza del
Estado" con cada aprehensión, o el incremento de la "seguridad en la
convivencia frontal". En otras palabras, existe una asimetría entre el
objetivo del PND y los caminos propuestos para alcanzarlo; por lo tanto, los
resultados no conducen a cumplir la meta establecida.
Un segundo documento estratégico en materia de seguridad es
el Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP). En éste, las acciones para
derrotar el crimen organizado quedan expuestos en el objetivo 2, el cual busca
"combatir frontalmente el fenómeno delictivo y consolidar el Estado de
Derecho", apoyándose en la colaboración de los diferentes órdenes de
gobierno, en los mecanismos de participación ciudadana y en la "Estrategia
Nacional de Prevención al Delito y Combate a la Delincuencia". Para
conseguir este propósito se proponen: la estrategia 2.1, cuyo fin es
"apoyar a las entidades federativas en el combate a los delitos más
sensibles para la sociedad", con acciones que disminuyan la incidencia de
los secuestros, los homicidios dolosos y los robos con violencia; y la
estrategia 2.2, que persigue "promover la cultura de la denuncia ciudadana
de hechos probablemente delictivos" recurriendo a las campañas de
difusión.
Al igual que el PND, el PNSP sustenta el combate al crimen
organizado con el uso de la fuerza pública; con ello se puede deducir que el gobierno
federal espera que al incrementar el número de operativos y acciones contra la
delincuencia organizada se reducirán los homicidios, los secuestros y los
robos.
Sin embargo, al estudiar las estrategias en ambos
documentos, llama la atención que no se tomen en cuenta las posibles causas del
fortalecimiento del crimen organizado. Asimismo, que la política de seguridad
pública no combate al crimen organizado sino a los delitos relacionados con
éste, esto es, la política ataca los productos del crimen organizado, en
particular la violencia, pero no su estructura organizacional.
Después del PND y el PNSP se ubican los planes sectoriales
de las dependencias relacionadas con la política de seguridad pública y de
seguridad nacional.4
La política de seguridad pública: Programas Sectoriales de
Procuración de Justicia y de Seguridad Pública
En función de que la política de seguridad nacional toma
como base la política de seguridad pública, en esta sección se revisan los
planes sectoriales de la PGR y la SSP, cuya responsabilidad es atacar al crimen
organizado conforme a las leyes de la Policía Federal y del Combate a la
Delincuencia Organizada.
En el Programa Sectorial de Procuración de Justicia (PSPJ)
se parte de la identificación de diversos retos relacionados con el incremento
de los delitos federales y la falta de coordinación institucional para
contrarrestarlos. Para ello, se señala que es necesaria la coordinación de la
PGR con las fuerzas armadas y con la SSP, según las políticas del SNSP. De esta
manera, en cuanto al combate al crimen organizado, el PSPJ establece dos ejes
rectores: el 4, referente a la coordinación y cooperación nacional e
internacional; y el 5, correspondiente al fomento de la participación
ciudadana.
En el eje rector 4, se establece el objetivo 4 para
"desarrollar una actuación coordinada entre los actores clave en la lucha
contra la delincuencia organizada", a través de la implementación de sistemas
de inteligencia que identifiquen las cadenas de valor de la delincuencia
organizada en términos geográficos y logísticos, lo mismo que espacios de
impunidad. Para evaluar el desempeño de la PGR en torno a este objetivo, se
propone usar como indicador el porcentaje de averiguaciones previas concluidas
en materia de delitos contra la salud.
En el eje rector 5, el objetivo 5 establece "fortalecer
la participación en el combate a la delincuencia organizada" para
consolidar la legitimidad de la actuación de la PGR y diseñar políticas de
procuración de justicia que eliminen la percepción de ineficacia y corrupción.
Para evaluar el desempeño de la PGR se propone como indicador el promedio
mensual de denuncias del orden federal, estableciendo como meta su incremento.
Respecto del indicador propuesto por la PGR, vale la pena cuestionar si la
participación social se puede medir con el número de denuncias.
En el Programa Sectorial de Seguridad Pública (PSSP) los
objetivos son:
1. Alinear las capacidades del Estado en el combate a la
delincuencia organizada [...] 2. Combatir la impunidad, disminuir la incidencia
delictiva y fomentar la cultura de la legalidad [... ] 3. Recuperar el sentido
original de los centros de reclusión [...] 4. Incorporar tecnologías de información
y telecomunicaciones a la función policial [...] 5. Profesionalizar a las
corporaciones policiales [...] 6. [...] fomentar la credibilidad y confianza de
la sociedad en las instituciones de seguridad pública (PSSP, 2008: 22-27).
El interés de esta investigación se ubica en el objetivo 1
que el PSSP busca lograr con tres estrategias. La primera consiste en homologar
y certificar la actuación policial y sus procedimientos en las 32 entidades
federativas según los criterios internacionales y mediante las siguientes
líneas de acción: establecer procesos y procedimientos para homogeneizar y
certificar a las policías estatales; generar divisiones especializadas en la
policía federal; promover un nuevo modelo de actuación policiaca para la
policía federal y las policías estatales, e impulsar la Plataforma México. La
segunda estrategia consiste en llevar a cabo operativos conjuntos para
restablecer la seguridad y paz públicas en las regiones más afectadas por la
delincuencia organizada, para lo cual se determina como línea de acción la
coordinación con las fuerzas armadas y los gobiernos de los estados, a fin de
recuperar los espacios públicos ocupados por la delincuencia. La tercera
estrategia consiste en fortalecer el despliegue de la policía federal en todo
el país, basándose en: la instalación de estaciones de la policía federal, la
instauración de la policía de proximidad social, la vigilancia de las
instalaciones estratégicas del país y la consolidación de los acuerdos
internacionales de seguridad pública para el intercambio de información.
Para evaluar estas tres estrategias, el PSSP cuenta con
cinco indicadores:
1) delitos federales cometidos por cada cien mil habitantes;
2) implantación del nuevo modelo de actuación policial en las entidades federativas;
3) población beneficiada con la adopción de procedimientos sistemáticos de
operación policial en municipios; 4) reportes policiales homologados según la
Plataforma México, y 5) la eficiencia de las acciones de la policía federal
coordinada bajo un mando único.
Es necesario cuestionar las estrategias y los indicadores
del PSSP. La primera busca mejorar las policías federal y estatal, por lo que
su indicador debería ser el número de policías e instituciones policiales
certificadas y no sólo la implantación del modelo, pues esto no garantiza su
correcta adopción y ejercicio.
La segunda estrategia se refiere a la implementación de
operativos conjuntos para recuperar espacios públicos únicamente con el
ejercicio de la fuerza policial, sin mencionar la necesidad de que otras
dependencias gubernamentales actúen para eliminar las causas del crimen.
Además, esta estrategia se evalúa conforme al número de delitos federales
cometidos, pero también hay delitos del fuero común que se relacionan con este
problema y que no son contabilizados. Igualmente, aprehender a los criminales
mediante el ejercicio de la fuerza pública no significa prevenir la comisión de
las actividades delictivas. Es por esto que el indicador no es adecuado, pues
omite el aspecto preventivo de crear las condiciones para evitar futuros
delitos. Finalmente, recuperar los espacios públicos controlados por la
delincuencia sólo a través de operativos conjuntos con las fuerzas armadas y
los estados, refuerza la lógica de usar la fuerza pública como remedio, lo cual
no necesariamente es así ya que también se requiere la acción coordinada de
otras dependencias gubernamentales para promover el desarrollo económico y
social, y atacar así las raíces del crimen organizado.
La estrategia del PSSP únicamente combate efectos del
crimen, pero no considera su estructura organizacional. Este programa ignora la
relación de las organizaciones criminales con otros grupos, por ejemplo, con
las pandillas, delincuentes del fuero común cuya actuación escapa de la
jurisdicción federal a pesar de sus vínculos con el crimen organizado; asimismo,
se carece de una coordinación para impedir el lavado de dinero. En conclusión,
la estrategia del PSSP no es adecuada para combatir el crimen organizado, pues
se limita a fortificar las capacidades policiales que responderán a las
acciones cometidas por las organizaciones criminales, con el fin de que el
Estado mexicano esté mejor preparado para reaccionar y no para prevenir o
reducir las acciones criminales.
En cuanto a la tercera estrategia. Ésta propone desplegar la
policía federal por todo el territorio, no se la evalúa en los indicadores, lo
cual podría realizarse con base en el número de instalaciones estratégicas y
los recursos que esta dependencia tiene en el país y el porcentaje de ellas que
vigila la policía federal.
La sección que sigue presenta la política de seguridad
nacional a través de los planes sectoriales del CISEN, la Sedena y la SEMAR.
La política de seguridad nacional: el Programa para la
Seguridad Nacional y el papel de las Fuerzas Armadas
Al considerar el crimen organizado como un asunto de
seguridad nacional, la dependencia encargada de coordinar su combate es la
SEGOB, a través del CISEN; por lo tanto, el primer plan sectorial que se
revisará es el Programa para la Seguridad Nacional (PSN), es decir, el plan
sectorial del CISEN.
Las principales políticas en materia de seguridad nacional
se esbozan en el PSN 2009-2012 y en el Plan Estratégico de Acción (PEA), ambos
guiados por la Agenda Nacional de Riesgos (ANR). El PSN fue publicado por la
SEGOB y la ANR fue elaborada por el CISEN, pero aprobada por el Consejo de
Seguridad Nacional (CSN), al igual que el Plan Estratégico de Acción.5 El PSN
se constituye como el plan sectorial del CISEN y no como un plan intersectorial
para la seguridad nacional. Y cumple el objetivo general de "mantener la
integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado Mexicano, a través de la
anulación de las amenazas y la desactivación de riesgos que puedan impactar
dichos atributos", señalando como uno de sus objetivos específicos
"atender integralmente las amenazas que ponen en peligro a la Seguridad
Nacional". Debe señalarse que el PSN se alinea con el PND, por lo tanto,
la política para combatir el crimen organizado también tiene un enfoque
policial. En otras palabras, un asunto de seguridad nacional—que también
incumbe a la seguridad pública— se atiende con políticas de seguridad pública.
En el PSN se reitera que "preservar la seguridad
nacional significa mantener la integridad del Estado Mexicano" y se
detalla que una amenaza a la seguridad nacional es "una voluntad hostil y
deliberada que pone en peligro de vulneración particularmente grave a los
intereses titulados por la Seguridad Nacional, en parte o en todo el país, y
cuestionan la existencia del mismo Estado". Asimismo, en el punto 1.4.2.1
se considera que la delincuencia organizada conforma una amenaza a la seguridad
nacional, puesto que puede vulnerar la soberanía nacional y el orden
constitucional, valiéndose de la cooptación de miembros de las instituciones
gubernamentales en los diferentes órdenes de gobierno y en los diferentes
poderes, lo que generaría impunidad y obstaculizaría el ejercicio del monopolio
estatal de la fuerza.
Por otra parte, el punto 1.4.2.2 del PSN menciona que el
narcotráfico es "la manifestación más significativa de la delincuencia
organizada y por tanto, fenómeno de atención prioritaria"; y, para
enfrentarlo, establece ocho vías estratégicas con diferentes líneas de acción,
de las cuales destacan la línea 2.1, que subraya "el profundizar en el
conocimiento en torno a amenazas y riesgos específicos vía la generación de
inteligencia"; la 2.2, que determina la necesidad de "incidir, a
través de políticas públicas, sobre factores que desempeñan un papel crítico en
la génesis de amenazas y de riesgos"; y la 2.3, que busca "acotar
vulnerabilidad existente frente a amenazas y riesgos" y que se refiere al
combate frontal.6
Los objetivos, las líneas estratégicas y las de acción
establecidos en el PSN se refieren, en su mayoría, a la generación de
inteligencia estratégica. Frente a esta situación, contrastan las líneas de
acción 2.2.2, 2.2.3 y 2.2.4 correspondientes a la colaboración para el
fortalecimiento de las acciones policiales contra el crimen organizado, así
como la 2.3.3, que sostiene la necesidad de articular las acciones policiales
con otras que promuevan cambios en la cultura a través de la educación y la
recuperación de espacios públicos.
Debe señalarse que la colaboración de las instituciones
integrantes del CSN se define en el Reglamento para la Coordinación de Acciones
Ejecutivas en Materia de Seguridad y se establece como responsabilidad del
secretario ejecutivo en el artículo 11, señalando, en el artículo 15, que debe
respetarse la autonomía de las autoridades, buscando la corresponsabilidad y la
óptima confluencia de esfuerzos; de igual modo, la colaboración con las
entidades federativas se determina en los artículos 43 y 44.
En conclusión, la estrategia de la política de seguridad
nacional no se encuentra en el PSN. Es posible que la contengan los acuerdos
del CSN y el PEA, documentos reservados, según el artículo 17 de la Ley de
Seguridad Nacional.
Pese a que la política de seguridad nacional amplía el
número de dependencias gubernamentales que participan en su diseño y
aplicación, particularmente de las Fuerzas Armadas, la Secretaría de Hacienda
también debería jugar un papel determinante en la política, específicamente en
el combate del lavado de dinero, pero en el plan sectorial no hay detalles
sobre ello y sólo aparece la disposición y obligación de colaborar con las
dependencias encargadas de la seguridad.
Con la finalidad de continuar con el análisis de la
política, abajo se analizan los planes sectoriales de la Sedena y la SEMAR.
El Plan Sectorial de Defensa Nacional (PSDN) tiene como
cuarto objetivo "apoyar las políticas en materia de seguridad
interior" y, como metas, disminuir el área de siembra de enervantes y
realizar operaciones para su erradicación; para ello, se ha establecido como
indicadores del desempeño la superficie de enervantes erradicada y el número de
operaciones cumplidas contra la delincuencia organizada.
Para alcanzar tal objetivo, se han aplicado cuatro
estrategias. La primera consiste en "mejorar los esquemas de operación en
el combate integral al narcotráfico, para hacer más eficientes las actividades
que se realizan en las vertientes de erradicación, intercepción y lucha contra
la delincuencia organizada", para lo cual se ha seguido, como principales
líneas de acción, el obtener medios tecnológicos para mejorar la capacidad de
respuesta en las operaciones de erradicación de enervantes; el realizar
operaciones de erradicación; el inhibir el uso del territorio nacional para el
tráfico de drogas, y el coadyuvar con otras autoridades en la desarticulación
de las estructuras de la delincuencia organizada. La segunda estrategia
pretende "contribuir con las actividades que realizan las instituciones de
seguridad pública", y ha seguido como líneas de acción el "apoyar a
las autoridades civiles en tareas para la restauración del orden y seguridad
pública, el combate a la delincuencia o en contra de actos que atenten contra
la seguridad de la nación", el mantener la participación del personal
militar en la coordinación de apoyo interinstitucional para la seguridad
pública, y el coadyuvar en la consolidación y actuación de la policía federal.
La tercera estrategia se centra en acotar a los grupos armados identificados en
el territorio nacional; y, la cuarta, en fortalecer las capacidades para
aplicar la ley federal de armas de fuego y explosivos.
El PSDN sobresale por la especificidad de sus estrategias y
líneas de acción, pero carece de indicadores para cada una de ellas. Tal
omisión muestra también la falta de un diagnóstico que determine la magnitud
del problema que se ataca. Por ejemplo, en la erradicación de enervantes no se
tiene una estimación sobre la superficie total destinada a su cultivo o sobre
el tráfico de estas sustancias, por lo que no es posible saber si el número de
acciones llevadas a cabo para su combate es significativo o no.
El Plan Sectorial de la SEMAR (PSM) tiene como base el
reconocimiento del incremento de las actividades del crimen y organizado y la
delincuencia común, mismas que han penetrado a la sociedad, a las autoridades y
a las estructuras de gobierno, convirtiéndose en un riesgo para la
gobernabilidad. Para enfrentar este problema, con el objetivo 2 se persigue
"aplicar el Estado de Derecho en los mares y litorales mexicanos", mediante
la participación en operativos para combatir la delincuencia organizada y en
operaciones navales que aseguren el orden constitucional en mares y costas
nacionales.
Para cumplir dicha meta, el PSM ha establecido tres líneas
de acción. La primera busca controlar las zonas marinas y litorales para evitar
que la delincuencia organizada las utilice; para cumplirlo, ha designado como
líneas de acción: el despliegue de operaciones navales en función de los
problemas específicos para cada estado; el fortalecimiento del trabajo
coordinado con otras dependencias en materia de seguridad pública y combate al
crimen organizado; y la protección de las instalaciones estratégicas del país.
La segunda estrategia consiste en "el desarrollo y adquisición de
tecnología, equipos y sistemas para incrementar la generación de inteligencia
contra el narcotráfico, delincuencia organizada y el terrorismo". Y, la
tercera, se basa en incrementar la profesionalización del personal naval. Para
evaluar el desempeño de esta dependencia, se ha usado como indicadores el
número de operaciones ejecutadas contra la delincuencia organizada y el
porcentaje de puertos de altura efectivamente protegidos.
En este punto cabe resaltar que la SEMAR no delinea
estrategias para combatir el crimen organizado sino que su finalidad es
colaborar en tal cometido. Tal participación es garantizar el orden
constitucional y combatir el incremento de la criminalidad, por lo que surge
una asimetría entre el problema identificado, el objetivo y los indicadores. Se
reconoce que el problema es el incremento de la criminalidad, pero no se indica
la magnitud que esto tiene; para enfrentarlo se propone cooperar en la
estrategia de combate al crimen organizado, pero sin establecer metas; y los
indicadores propuestos evalúan el desempeño de la dependencia, pero no los
resultados de las acciones.
No hay claridad en el sentido de la estrategia para combatir
el crimen organizado ya sea a través de la política de seguridad pública o la
de seguridad nacional. Tampoco es posible conocer con precisión los propósitos
que se persigue, aunque se infiera la táctica empleada para alcanzarlos. Por
esa razón, es que el comunicado de la Presidencia de la República titulado
"La lucha por la seguridad pública", que formó parte de un desplegado
en los periódicos de seguridad nacional y un mensaje televisado en cadena
nacional el día 13 de junio del 2010, debe ser tomado en cuenta para el
análisis, a pesar de que no se constituye como un plan o programa, se trata de
la "estrategia declarada" por parte del gobierno federal.
El comunicado de la Presidencia de la República se realizó
debido al incremento de los homicidios violentos o "ejecuciones"
presuntamente vinculados al crimen organizado y al crecimiento de la violencia
que la sociedad percibe como producto de la lucha del gobierno federal contra
el crimen organizado. Para justificar la lucha del gobierno federal, el
presidente expuso primero las causas: la elevación del consumo de drogas en
Estados Unidos, fenómeno que se repite en México y que ha permitido el
fortalecimiento del narcomenudeo y el control de ciertos territorios por parte
del crimen organizado; la expansión de la extorsión; la cooptación de ciertas
instituciones gubernamentales por el crimen organizado; el incremento del
tráfico de armas; la falta de oportunidades para el desarrollo social, y la
guerra desatada entre los cárteles del narcotráfico por el control de los
territorios y vías para el comercio y la distribución de las drogas.
Cuando aborda la estrategia del gobierno federal, el
presidente Calderón pondera, en primer lugar, que los gobiernos locales habían
perdido control territorial por lo que era necesario el uso coordinado de la
fuerza pública de los tres órdenes de gobierno, a través de operativos
conjuntos y con una participación destacada de la Policía Federal y las Fuerzas
Armadas. En segundo, que había que fortalecer y profesionalizar a la Policía
Federal. En tercero, que se requería impulsar reformas legales que promovieran
los juicios orales y facilitar el acceso a la procuración e impartición de
justicia. En cuarto, que era preciso tomar medidas para recuperar espacios
públicos urbanos (escuelas, deportivos, estancias infantiles e infraestructura
hospitalaria), incrementar la confianza en la policía federal (con el Programa
Escuela Segura), y auxiliar a diferentes centros dedicados al tratamiento de
adicciones, además de propulsar otros programas como el Seguro Popular,
Oportunidades, Empleo Temporal y diferentes apoyos a empresas. Finalmente, en
quinto lugar, que había que fomentar la cooperación internacional para combatir
el crimen organizado como un problema compartido, mediante la iniciativa Mérida
y la extradición de criminales hacia Estados Unidos.
Descritos los documentos relacionados con la política para
el combate al crimen organizado, a continuación se discute el diseño de la
política.
La estrategia del gobierno federal para combatir el crimen
organizado
En principio, la normatividad, los planes y las políticas
públicas para el combate del narcotráfico son poco claros. Por un lado, la Ley
para el Combate a la Delincuencia Organizada y la Ley de la Policía Federal
consideran que el crimen organizado es un asunto de seguridad pública que debe
enfrentarse con la policía federal, auxiliándose de la investigación y la
procuración de justicia más la actuación del ministerio público federal y la
PGR. Por otro lado, la Ley de Seguridad Nacional señala que la lucha contra el
crimen organizado es materia de seguridad nacional y combatirlo implica métodos
de inteligencia que fortalezcan la acción policial, la política de seguridad
pública y las políticas de recuperación de espacios públicos en beneficio del
desarrollo económico y social.
En lo que se refiere a políticas específicas, el PND afirma
que el crimen organizado es un asunto de seguridad nacional, por lo que sus
líneas de acción se enfocan principalmente hacia la política de seguridad
pública, pero también destaca la necesidad de generar oportunidades para el
desarrollo; sin embargo, en los informes de ejecución del plan sólo se
proporcionan estadísticas sobre decomisos de armas y drogas, así como de
detenciones y desarticulación de grupos criminales, sin informar el resultado
de dichas acciones.
Derivados del PND se elaboraron el PNSP y el PSN. Las
políticas del PNSP buscan acabar con el crimen organizado usando la fuerza
pública, profesionalizando y fortaleciendo a la policía federal; mejorando la
provisión de justicia con reformas legales que apoyen al ministerio público
federal; y realizando operativos policiales coordinados con otras dependencias
del gobierno federal y los diferentes órdenes de gobierno para recuperar el
control territorial de espacios dominados por el crimen organizado. Por su
parte, el PSN se propone aplicar la inteligencia estratégica para auxiliar la
política de seguridad pública, a fin de abatir la infiltración del crimen
organizado en las instituciones gubernamentales; fomentar la coordinación con
otras dependencias del gobierno federal e instancias de gobierno, y establecer
políticas que aperturen oportunidades para el desarrollo económico y social. En
este sentido, el comunicado "La lucha por la seguridad" que expone la
estrategia del gobierno federal contra el crimen organizado se refiere entonces
a la política de seguridad nacional.
Los planes sectoriales muestran los objetivos, líneas de
acción y responsabilidades de cada dependencia. En el caso de la PGR y la SSP,
la batalla contra el crimen organizado se enfoca en el desarrollo de sistemas
de inteligencia que permitan atacar la estructura organizacional de los
criminales y ejercer la fuerza pública en su contra, pero consideran que la
recuperación " de los espacios públicos se basa únicamente en el ejercicio
de dicha fuerza.
La política de seguridad nacional derivada del plan
sectorial del CISEN, a pesar de sostener que la tarea contra el crimen
organizado no sólo depende del ejercicio de la fuerza pública, propone pocas
estrategias complementarias para abrir más oportunidades de desarrollo
económico y social. De igual modo, en cuanto a los planes sectoriales de las
Fuerzas Armadas, destacan por su disposición para colaborar con las
dependencias encargadas de la seguridad, pero no plantean métodos diferentes.
Es necesario cuestionar dos aspectos de la estrategia del
gobierno federal: a) cuál es el objetivo en el combate al crimen organizado; y
b) cómo se articula la política de seguridad pública con la de seguridad
nacional.
En el primer caso se aspira a identificar los propósitos del
gobierno federal en esta materia. Al pensar al crimen como asunto de seguridad
pública, el objetivo sería combatir y prevenir el delito, pero también alcanzar
el restablecimiento del orden y la paz pública, los cuales impulsan el desarrollo
económico y social. Por un lado, el combate del delito se propone mediante el
ejercicio de la fuerza pública y la procuración de justicia; la prevención, se
cumple con la investigación y la desarticulación de las organizaciones
criminales, sin embargo, es destacable que la política de seguridad pública no
utiliza otras acciones complementarias para la prevención del delito, por
ejemplo, la generación de oportunidades para el desarrollo. La política de
seguridad reduce el problema a un asunto policial y de procuración de justicia.
Por otra parte, el restablecimiento del orden y la paz pública significa que
hay espacios donde esto no existe. Este problema objeta la capacidad del Estado
para ejercer su autoridad, establecer el orden y garantizar la seguridad. La
respuesta desde la política de seguridad pública han sido los operativos
policiales y el despliegue territorial de la fuerza que imponga la autoridad
del Estado; no obstante, no atiende las causas, mismas que pudieran requerir
una atención diferente al uso de la fuerza.
El énfasis de la estrategia gubernamental en el carácter
policial de la política de seguridad permite inferir que el objetivo de la
política no es derrotar al crimen organizado sino a la violencia que éste
produce, es decir, que el interés del gobierno no consiste en desarticular las
organizaciones, sino en ejercer la fuerza pública para restablecer el orden y
la paz pública.
Que el crimen organizado sea un asunto de seguridad nacional
y no sólo de seguridad pública demuestra la insuficiencia de la política de
esta última para enfrentarlo. Para ello se requiere de la intervención de otras
dependencias del gobierno federal y de otros órdenes de gobierno, así como
políticas públicas que estimulen el desarrollo económico y social para reactivar
los espacios vacíos una vez que fueron reconquistados. La política de seguridad
nacional busca desarrollar una visión integral para combatir el crimen
organizado a fin de recuperar los espacios que el Estado ha perdido, y para
consolidar la autoridad del mismo mediante la generación de alternativas. Por
eso es preciso cuestionar cómo se articula la política de seguridad pública con
la de seguridad nacional, definiendo quién establece los objetivos y las
estrategias.
La política de seguridad nacional se apoya en la política de
seguridad pública, y en otras políticas públicas que incentiven el desarrollo
económico y social. Sin embargo, la implementación de la política de seguridad
pública se vuelve un asunto de seguridad nacional y su responsabilidad corresponde
al Consejo de Seguridad Nacional (CSN), el cual establece los objetivos de
dicha política a través de la ANR y del PEA. Esto no significa que el CSN
desplace al Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) en la determinación de
políticas de seguridad pública, sino que es una exigencia de colaboración para
que el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) pueda impulsar las
políticas adecuadas que cumplan con los objetivos delineados por el CSN.
El análisis del diseño de la política para combatir el
crimen organizado expone los conflictos en la normatividad y la dificultad para
articular la política de seguridad pública con la de seguridad nacional.
Asimismo, muestra que el objetivo de la política no es combatir al crimen
organizado sino la violencia que éste provoca y que la estrategia utilizada se
funda principalmente en el ejercicio de la fuerza pública.
Basándonos en la "estrategia declarada" del
gobierno federal inferimos que la política de combate al crimen organizado es
una política de seguridad nacional, sin embargo, se sustenta principalmente en
la política de seguridad pública con un carácter policial, considerando que el
ejercicio de la fuerza pública es suficiente para alcanzar los objetivos.
Una vez que se ha identificado que el objetivo de esta
política es reducir los niveles de violencia y que el medio para efectuarlo es
la política de seguridad pública, surge una de las causas de las fallas: la
falta de una visión integral respecto de la actuación política, debido a que,
al privilegiar la seguridad pública, se pierde la consideración de que en
realidad se trata de un asunto de seguridad nacional, lo que resta importancia
a las políticas que complementan el esfuerzo de la seguridad pública, en
particular las de desarrollo económico y social. De esta manera, a pesar de las
constantes aprehensiones de criminales y los grandes decomisos de enervantes y
armas, la violencia no cederá porque no se atacan sus causas. Al tratar de
resolver un problema se origina otro.
La política de seguridad nacional demanda altos niveles de
cooperación, además de transformaciones en la cabeza de la política, lo cual,
inevitablemente, conduce a múltiples dificultades. La seguridad nacional
coordina las Fuerzas Armadas con las dependencias encargadas de la seguridad
pública, bajo la coordinación de la SEGOB. Esta tarea es viable porque en los
planes sectoriales de ambas instituciones se establece la colaboración en el
combate contra el crimen organizado; sin embargo, en el caso de la PGR y de la
SSP, por ser las encargadas de la política de seguridad pública, entran en
conflicto con la SEGOB ya que es difícil determinar quién establece los
lineamientos de la política de seguridad pública y cómo compaginarlos con la
seguridad nacional. Estos mismos obstáculos se reproducen al cooperar con las
entidades federativas, pues aunque se reconoce la necesidad de colaborar con
los gobiernos subnacionales respetando su soberanía y facultades legales, ello
contradice el sentido de una "política de Estado", en la que debería
haber un mando único que organice las acciones de las dependencias
involucradas.
Otro problema en el diseño de la política para combatir el
crimen organizado, es la ambigüedad en cuanto a las tareas que desempeñan las
Fuerzas Armadas, al punto de que estas mismas dependencias han acusado y
exigido que se las regule mediante la actualización de la normatividad
aplicable. A pesar de las estrategias de colaboración entre el gobierno federal
y las Fuerzas Armadas, no existe ningún documento público que defina qué
compromiso tiene cada dependencia, por lo que no se puede fincar una
responsabilidad específica para la SSP, la Sedena, la SEMAR, la PGR y policías
estatales, lo que las puede llevar a competir entre sí en vez de participar en
torno a una estrategia que establezca claramente sus responsabilidades.
Ante la imprecisión de las estrategias y la ambigüedad en la
asignación de responsabilidades, habrá que hacer una reconfiguración con
objetivos claros y un plan integral. La propuesta actual contiene los elementos
indispensables para combatir el crimen organizado, pero carece de una adecuada
coordinación inter e intragubernamental; por ello podemos concluir que no es
necesaria una nueva estrategia sino implantar los mecanismos que faciliten la
cooperación en torno a los objetivos gubernamentales.
